Von der Bananen- zur Maquilarepublik?

Viele der wirtschaftspolitischen Maßnahmen in den Entwicklungsländern der 80er Jahre geschahen im Windschatten der Verschuldungskrise und lassen sich unter dem Schlüsselbegriff der Deregulierung zusammenfassen. Diese von den internationalen Finanzorganisationen tatkräftig unterstützte Politik der Reduzierung von Bürokratie und Staatstätigkeit zugunsten einer ungehinderten Entfaltung der Marktkräfte fand in Entwicklungsländern mit der Schaffung von Exportverarbeitungszonen (EVZ) eine typische Ausprägung. In diesen Wirtschaftsenklaven, in denen Unternehmern weitreichende steuer- und zollpolitische Vorzugsbedingungen eingeräumt sowie entsprechende Produktionsanlagen zur Verfügung gestellt werden, sind arbeitsintensive Lohnveredelungsindustrien, sogenannte maquiladoras, niedergelassen. Dabei handelt es sich in Honduras fast ausschließlich um Unternehmen der Bekleidungsbranche, die mit überwiegend ungelernten Beschäftigten - zu 80 Prozent junge Frauen - für den US-amerikanischen Markt fertigen.

 

In den führenden Unternehmerzirkeln von Honduras gelten die US-amerikanischen Gewerkschaftler Barbara Briggs und Charles Kernaghan als ”unerwünschte Personen”, sorgen doch die Aktivitäten der beiden regelmäßig für hohe Wellen in der politischen wie wirtschaftlichen Landschaft. In einem aufsehenerregenden Bericht der BBC im Mai 1996 brachte Kernaghan die bekannte US-amerikanische Fernsehsprecherin Kathie Lee Gifford mit der Ausbeutung Minderjähriger in der unter ihrem Namen in Honduras operierenden Fabrik in Verbindung. Im Juni folgte vor dem US-amerikanischen Senat die Aussage der jungen Wendy Díaz über die menschenunwürdige Behandlung in einem koreanischen Maquilabetrieb in Honduras. Wie in schon einigen ähnlichen Fällen in den Jahren zuvor, wurden diese Anschuldigungen medienwirksam von Briggs und Kernaghan unterstützt und mit ihrer Forderung wirtschaftlicher Sanktionen der USA gegen Honduras verbunden. Die Reaktion erfolgte prompt: Noch in derselben Woche reiste eine Delegation honduranischer Unternehmer nach Washington, um das Ansehen Honduras' im Ausland als Wirtschaftsstandort zu verteidigen. Das ganze sei eine "gewaltige Verschwörung" mit bezahlten Zeugenaussagen, so ihr Vorwurf, die die eigenen ökonomischen Interessen der US-amerikanischen Gewerkschaften um den Arbeitsplatzerhalt im eigenen Land widerspiegele. "In den USA wird eine schmutzige Kampagne gegen Honduras aufgezogen. Es ist nun nicht mehr das Land, das dem Kampf der Contras im kalten Krieg dienlich war; jetzt ist der Horror in Honduras" kommentierte der liberale Präsident Carlos Roberto Reina.

 

Der Aufruhr ist angesichts der beachtlichen wirtschaftlichen Bedeutung der Maquilaindustrie, die seit 1990 mit der Verabschiedung rigider Strukturanpassungsmaßnahmen neoliberalen Zuschnitts einen entscheidenden Auftrieb erfahren hat, nur zu gut zu verstehen. Der Anteil der EVZ-Devisen an den Gesamtexporten ist zwischen 1990 und 1995 von 1,4 Prozent auf beachtliche acht Prozent gestiegen. Da Rohstoffe und Halbfertigwaren, die zur Produktion benötigt werden, zollfrei eingeführt werden dürfen und freier Kapital- und Gewinntransfer gewährt wird, ergeben sich die Devisenein-nnahmen zum größten Teil aus den Ausgaben für Käufe lokaler Produktionsinputs, Gebäudemieten und aus den Lohn- und Gehaltszahlungen an die Arbeitnehmer - letztere mit einem recht gleichbleibenden Anteil von ca. 60 Prozent. Die so geschaffenen Devisen schnellten von 14,2 Millionen US-Dollar (1990) auf 132,9 Millionen US-Dollar im Jahr 1995 hoch.

 

Der vorrangigste wirtschaftspolitische Erfolg liegt jedoch in der deutlichen Ausweitung von Arbeitsplätzen: 1996 belief sich die Beschäftigtenzahl in der Maquilaindustrie auf rund 70.000 ArbeiterInnen in 140 angesiedelten Unternehmen - jeder dritte in der verarbeitenden Industrie neu geschaffene Arbeitsplatz liegt in dem EVZ-Sektor, Tendenz steigend.

 

Ausverkauf?

 

Die Rolle, die EVZ in der industriellen Entwicklung bzw. der Exportförderung spielen, wird natürlich auch in Honduras kontrovers diskutiert. Von den Befürwortern mit Verweis auf makroökonomische Daten als erfolgreiche Weltmarktintegration bezeichnet, führt das EVZ-"Konzept" nach den Kritikern allenfalls zu einem Ausverkauf an multinationales Kapital und Raubbau an Mensch und Natur.

 

Die EVZ-Regelungen gewähren den ansässigen Firmen wirklich größtmögliche Bewegungsfreiheit: Was schon längere Zeit vermutet wurde, erhärtete sich im Dezember letzten Jahres, als gegen sechs Maquilaunter-nehmen ein Verfahren wegen des Verdachts der Geldwäsche von 60 Millionen US-Dollar eröffnet wurde. Erst seit Juni 1994 gibt es zumindest eine Registrierungspflicht der Divisenflüsse, die sich aus den EVZ-Aktivitäten ergeben.

 

Der Boom um die Maquilaindustrie hat die Region um San Pedro Sula, zweitgrößte Stadt und wirtschaftliches Zentrum Honduras', und Choloma unübersehbar verändert. Zu gestiegenen Mieten und den negativen Folgen der Abholzung kommt der zunehmende Bedarf der Unternehmer und vor allem der zuwandernden Arbeitssuchenden an infrastruktureller Versorgung. Die Kommunen sind völlig überfordert - gehört doch zu den Investitionsanreizen ebenfalls die Befreiung von allen Kommunalsteuern und -abgaben. Besonders fehlt es an Wohnraum; behelfsmäßige Hütten - ohne Strom- oder sanitäre Versorgung - an den Zufahrtsstraßen zu den Industrieparks schießen wie Pilze aus dem Boden. Ein Ende der Expansion ist nicht abzusehen: Trotz der Ne-gativpresse sind weitere 18 Industrieparks geplant - zu attraktiv sind das reichlich vorhandene, unverbrauchte Ar-beitskräftereservoir und die vorteilhafte Nähe zu Puerto Cortés, dem modernsten und umschlagstärksten Hafen Zentralamerikas.

 

Besonders Stabilität und Qualität der Beschäftigungsverhältnisse sind immer wieder Gegenstand harter Kritik: Charakteristisch sind instabile, extrem von der Nachfrageentwicklung auf dem Weltmarkt abhängige Arbeitsplätze. Die relativ niedrigen Investitions- und Kapitalstockvoraussetzungen in den EVZ - in Honduras seit 1987 bei unverändert zwei Millionen Lempiras (ca. 170.000 US-Dollar) - ermöglichen es den Firmen, in Krisensituationen quasi über Nacht die Zelte abzubrechen und abzuwandern, was den EVZ den Namen "Schwalbenindustrie" eingebracht hat. Berichte über Menschenrechtsverletzungen und Mißachtung der Arbeitsrechte füllen auch in Honduras die Tageszeitungen. Zwar erlauben die gesetzlichen Regelungen gewerkschaftliche Organisation, aber de facto ist dieses Recht sehr eingeschränkt. Stattdessen gibt es in Honduras - wie auch in anderen zentralamerika-nischen Ländern - interne, von den Unternehmen oder Zonenverwaltungen geförderte Solidarzusammenschlüsse (asociaciones solidaristas), die eine übergreifende gewerkschaftliche Organisation ersetzen sollen. Nach Angaben der honduranischen Menschen-rechtsorganisation CODEH kursiert eine schwarze Liste mit Namen aktiver Gewerkschaftler. Immerhin gibt es einen Artikel in den Statuten der EVZ, der die Maquilafirmen zur Einhaltung der geltenden Arbeitsrechtsnormen verpflichtet, doch es bleibt letztendlich ein halbherziger, wenn nicht sogar scheinheiliger Passus, der durch Ungereimtheiten in der Formulierung für den Fall von Arbeitskonflikten praktisch nicht anwendbar ist.

 

1994 kam es zu ersten tiefgreifenden gewerkschaftlichen Aktivitäten in dem Sektor, dem zahlreiche Entlassungen folgten - ganz besonders in koreanischen und taiwanesischen Unternehmen. Der Arbeitsprozeß ist dort rigider organisiert, auf zehn Arbeiterinnen kommt eine Aufsichtsperson. Die kulturellen wie auch sprachlichen Barrieren sind enorm, was eine Zentralbankmitarbeiterin bestätigt, die alljährlich vor Ort statistische Erhebungen auf der Basis von Fragebögen und Gesprächen durchführt. Während sie bei ihren Umfragen in US-amerikanischen und einheimischen Firmen auf die Kooperation der Leitung zählen kann, muß sie in vielen asiatischen Firmen auf die Hilfe von Dolmetschern und Regierungsbeamten zurückgreifen, was allein schon ein großes Konfliktpotential birgt.

 

Standortvorteile

 

Nach den US-Amerikanern, die 40 Prozent der Firmen stellen, sind asiatische Unternehmer mit einem Anteil von rund 30 Prozent die zweitgrößte Gruppe - gefolgt von honduranischen bzw. gemischt-honduranischen Unternehmen. Korea, wie auch andere asiatische Tiger, gründete seinen wirtschaftlichen Erfolg in den 70er und 80er Jahren in besonderem Maße auf die Exportverarbeitungszonen; nun sind sie die zweite Generation von Investoren, die ihrerseits die arbeitsintensive Produktion in Niedriglohnländer wie Honduras auslagern. Neben den Produktionsko-stenkalkülen sind auch strategische Standortüberle-gungen ausschlaggebend, denn der Zugang zu dem attraktiven US-amerikanischen Markt für Textil- und Bekleidungsprodukte ist stark reguliert: So unterhält die USA 1997 im Rahmen des Welttextilabkommens (MFA) 42 bilaterale, den Textil- und Bekleidungsimport beschränkende Vereinbarungen, die 80 Prozent aller US-Textil- und Bekleidungsimporte abdecken. Die größten Beklei-dungsproduzenten aus den Reihen der Entwicklungsländer sehen sich immer restriktiveren Quoten mit gegen Null tendierenden Wachstumsraten gegenüber, so daß sie zunehmend an Standorte ausweichen, die keine oder noch nicht ausgeschöpfte Quoten vorweisen. Seit März 1995 gelten nun aber auch für Honduras als letztes zentralamerikanisches Land Importquoten in zwei Bekleidungskate-gorien - der Preis für das Vorrücken auf den siebten Platz der Bekleidungsexporteure in die USA.

 

Diese Entwicklung reflektiert die sich stark verändernde Struktur der honduranischen Exporte in den Hauptabsatzmarkt USA. Bekleidungs- und Maschenwaren nahmen 1995 mit rund 64 Prozent den ersten Platz der Exportprodukte in die USA ein und haben somit die bisher wichtigste Produktgruppe, nämlich Frischobst, von 32 Prozent (1990) auf einen Anteil von nur 12 Prozent (1995) verdrängt. Den Rahmen bilden spezielle handelspolitische Regelungen (früher bekannt als ”807-Programm”), bei denen - unter der Voraussetzung der Verwendung US-amerikanischer Komponenten - ein Importzoll nur auf den Anteil der außerhalb der USA erfolgten Wertschöpfung erhoben wird, wobei enge Begrenzungen über die Art und den Umfang der Weiterverarbeitung im Ausland gezogen werden: Vorgeschnittene und vorbehandelte Textilien werden in Honduras überwiegend nur noch zusammengenäht, um dann in die USA reexpor-tiert zu werden.

 

Jobs für Frauen

 

Bei den großen Markenherstellern werden soziale Mindeststandards insgesamt eingehalten, Löhne und Zusatzleistungen liegen deutlich über dem landesüblichen Niveau. Die großen imagebewußten Unternehmen wollen nach der Ökowelle den Aufsprung auf die Ethikwelle nicht verpassen: Sie können es sich kaum leisten, mit menschenverachtenden Arbeits-bedigungen für Frauen oder ausbeuterischer Kinderarbeit in Verbindung gebracht zu werden und reagieren mit der Aufstellung von Verhaltenskodizes und Produktionsrichtlinien für ihre Zuliefererbetriebe. Die Ergebnisse einer 1993 von der US-amerikanischen Entwicklungshilfsorganisation US-AID in Auftrag gegebenen Studie, die sich auf die Befragung von 200 EVZ-Mitarbeitern und 300 Haushalten beruft, scheinen diese Interpretation zu stützen: Auf die Frage nach den Motive, in dem EVZ-Sektor zu arbeiten, antworteten 42 Prozent aller vorher außerhalb der EVZ Beschäftigten , daß sie eine bessere Entlohnung gesucht hätten, 23 Prozent nannten bessere Arbeitsbedingungen und acht Prozent größere Arbeitsplatzsicherheit.

 

50 Prozent aller Frauen waren der Studie zufolge zwischen einem und drei Jahren beschäftigt, angesichts der kurzen Betriebszeit der Fabriken fast ein befriedigendes Stabilitätsanzeichen. Firmen wie Fruit of the Loom, Wrangler oder Sara Lee bieten außerdem eine Palette von Vergünstigungen an. Dazu zählen kostenlose Transportmittel für den Weg zur Arbeit oder Frühstück bzw. stark subventionierte Mahlzeiten in der Kantine, regelmäßige medizinische Versorgung und zum Teil auch Kinderbetreuung im firmeneigenen Kindergarten. Die ArbeiterInnen haben Zugang zu Spar- und Kreditprogrammen. Zur Förderung der Firmenloyalität wird Wert auf gemeinsame Aktivitäten gelegt, die von Tischtennis- oder Volleyballspielen bis zur Ausrichtung von Schönheitswettbewerben reichen. Sicher, einen Blick hinter die Kulissen heller, freundlicher Räume mit Air Condition und musikalischer Untermalung erlaubt eine kurze Besichtigung - zumal in Begleitung des Direktors - nicht. Doch zumindest revidiert sie ein wenig das pauschale Etikett der "frühkapitalistischen Ausbeutung", auch wenn diese Positivbeispiele nur eine Minderheit ausmachen. Das Problem liegt vorrangig bei den für den Billigmarkt produzierenden Firmen, denn es ist eher unwahrscheinlich, daß diese mit der von den großen Firmen vorgelegten Entwicklung nachziehen.

 

Betriebssport

 

Trotz allem - es darf nicht vergessen werden, daß die EVZ-Industrie den Frauen, deren typische Arbeitsfelder im Haushaltsbereich sowie im landwirtschaftlichen bzw. informellen Sektor liegen, überhaupt erst eine Möglichkeit bietet, in den formalen industriellen Arbeitsprozeß einzutreten. Sie stellt somit eine wichtige Einkommensquelle für ein vormals marginalisiertes Bevölkerungssegment dar. Nach Untersuchungen der Internationalen Arbeitsorganisation der UNO (ILO) von 1996 sind 54,4 Prozent der hondu-ranischen Arbeitskräfte im informellen Sektor tätig. Solange die Entlohnung sowie die Arbeitsbedigungen wegen der noch weniger vorhandenen Kontrollmöglichkeiten in den Firmen außerhalb der Zonen schlechter sind, wird die Maquilaindustrie die bessere Alternative bleiben. Das gilt auch für die höher qualifizierten Arbeitskräfte, die aus den nationalen Unternehmen abwandern bzw. direkt von der Universität rekrutiert werden.

 

Was die Ausbildung einheimischer Arbeitskräfte angeht, so wird der Beschäftigung im EVZ-Sektor mit dem Argument der Förderung der Industriefähigkeit - also Arbeitsdisziplin, Pünktlichkeit und andere einschlägige Werte einer industriellen Kultur - nur in einem sehr elementaren, wenn auch nicht zu unterschätzenden Sinn, eine positive Wirkung zugestanden. In den meisten Betrieben beschränkt sich die Ausbildung auf eine zwei- bis dreiwöchige Einweisung an den Nähmaschinen.

 

Verändertes Anforderungsprofil

 

Auch wenn die EVZ-Industrie vorwiegend ungelernte Arbeitskräfte in einfachen manuellen Arbeitstätigkeiten absorbiert, wird davon ausgegangen, daß in dem Grad, in dem die Produktion über die bloße Montage hinaus an Komplexität zunimmt, sich die Nachfrage nach höher und breiter qualifizierten Arbeitskräften ausweitet. Damit ergibt sich auch ein verändertes Anforderungsprofil an EVZ-Standorte, das neben der technologischen Infrastruktur in ganz besonderem Maße nun eine höherwertige Humankapitalausstattung erfordert. Der zunehmende Einsatz von Mikroelektronik führt zu einem neuen Bedarf an datenverarbeitenden Tätigkeiten, die in der EVZ-Industrie in Mexiko und auch der Dominikanischen Republik schon seit einigen Jahren Einzug gehalten haben.

 

Der nachhaltigste Beitrag der EVZ zur nationalen Entwicklung wird in Vorleistungsverflechtungen gesehen, die sich in der Nachfrage sowohl nach inländischen Gütern - Rohstoffe und Halbfertigwaren - als auch nach Dienstleistungen niederschlagen. Diese Verflechtungen sind in Honduras jedoch nur sehr gering entwickelt und beschränken sich im allgemeinen auf den Bezug von Verpackungsmaterialien, Brennstoffen, Büromöbeln und Ver-brauchsmaterial. Der Hauptgrund hierfür ist in der Organisationsstruktur der EVZ-Firmen zu suchen: Sie sind zum größten Teil vertikal in multinationale Konzerne integriert, die es in der Regel vorziehen, die Filialen mit allen Inputs zu beliefern, um zum einen Größenvorteile auszunutzen und zum anderen die Uniformität der Endprodukte zu garantieren. Aber auch interne Faktoren spielen eine Rolle. Neben mangelnder Qualität oder zu hohen Preisen honduranischer Produkte oder ganz einfach nicht vorhandener Produktion fehlt es auch an einem Infor-mationsforum, wo sich Angebot und Nachfrage treffen können. Erst 1996 wurde auf Initiative der hondura-nischen Industrie- und Handelskammer eine "Subunternehmerbörse" eingerichtet, in der unter anderem auch Kontakte zur Maquilaindustrie erwünscht sind.

 

Weltmarktintegra-tion mittels EVZ ist nur ein, wenn auch wichtiges Element einer komplexen Strategie, die darauf abzielt, die Ent-wicklungs- und Industri-alisierungsoptionen schrittweise zu erweitern. Einfache Lohnveredelung importierter Inputs, wie sie in vielen EVZ - besonders der zentralamerikanischen Region - noch vorherrscht, kann nur ein erster Schritt beim Aufbau einer industriellen Wettbewerbsfähigkeit sein. Die sektorale und mikroökonomische Dynamik der bestehenden EVZ in Zentralamerika stellt allein keine ausreichende Basis für ein neues Entwicklungsmodell dar. Langfristig ist eine erfolgreiche Integration der EVZ in die Binnenmarktaktivitäten abhängig von komplementären Maßnahmen wie zum Beispiel der Förderung der Ausbildung und der technologischen Zusammenarbeit.

 

Ungewisse Entwicklung

 

Auch wenn ihr Einfluß- und Gestaltungsspielraum dadurch eingeschränkt wird - geplagt von wirtschaftlichen Problemen und Schuldendruck erhoffen sich honduranische Entscheidungsträger von den EVZ weiterhin nicht nur mehr Arbeitsplätze, sondern auch eine stärkere Diversifizierung der Wirtschaft und eine Förderung der Industrialisierung. Angesichts der Konzentration auf die Bekleidungsindustrie, die eher neue Abhängigkeiten denn wirkliche Diversifizierung schafft, dem Gebrauch einer einfachen und fragmentierten Produktionstechnologie und den nur sehr geringen Lieferverflechtungen mit der nationalen Industrie ist es sicher nicht der "rettende Strohhalm", aber auch nicht notwendigerweise eine Sackgasse wirtschaftlicher Entwicklung.